脱贫攻坚之路

—来自汉滨区人大的调研报告

    汉滨区作为国家级贫困人口大县，贫困现状如何？致贫原因是什么？群众有什么想法？脱贫办法在哪里？带着这些问题，汉滨区人大调研组对全区28个涉农镇办贫困村贫困户精准识别信息采集数据进行整理分析，并实地走访调研了汉滨区南北两山及川道地区部分镇的典型贫困村和贫困户，对贫困现状，致贫原因有了进一步了解，初步形成了帮扶策略和脱贫思路。

贫困的现状

    汉滨区地处陕南秦巴山区，地形是两山夹一川，总面积3652平方公里，汉江、月河穿过区境中部，是南水北调中线工程重要水源涵养区，总人口102万人，其中农业人口74.97万人，60%以上的人口分布在汉江南北两山地区，自然环境恶劣，山高坡陡、土地贫瘠、沟壑纵横、交通不便。多年以来，全区广大干部群众顽强地与贫困作斗争，通过发展蚕桑、畜牧、林果、烤烟等特色产业、输出劳务和移民搬迁等措施，基本解决了温饱问题。但由于自然条件差、基础设施欠账大、返贫率高等因素影响，依然摘不掉国家贫困县的帽子。
   贫困现状有以下五个特征：
    一是贫困人口多。按照新一轮扶贫建档立卡标准的要求，全区通过入户走访、回望整改、民评公决等识别措施，人均收入低于2950元涉及全区341个村、4.5万户，18.1万人，贫困人口占全市58.17万的31.12%。
    二是返贫率高。在南北两山地区，由于自然条件差，收入不稳定，因病、因残、因灾、因学等多种因素致贫。如：关庙镇曾岭村八组包能武，一家4口人，两个孩子，老大在西安上技校，老二在汉滨高中上学，为方便孩子上学和打工，夫妻二人在江北办中度村党家沟租房居住，夫妻二人平均每月打工收入6000多元，日子过得红红火火，可是，2013年家庭主要劳动力包能武因肝病做切除手术，不仅花掉所有积蓄，而且不能干活挣钱，家里所有开销依靠妻子打零工维持生计。
    三是贫困程度深。虽然，陕南移民搬迁集中安置政策解决了一大批农户的住房问题，但全区还有3.1万贫困户的住房问题没有解决，这些户都是特困户，生产生活异常艰难，根本没有经济实力在陕南移民搬迁安置点购房居住，只有住在生产生活条件差的土坏房或危房里苦捱岁月，他们生产生活面临的困难问题最多、贫困程度最深，致贫原因复杂，是脱贫攻坚的“硬骨头”。
   四是人均收入低。两山地区绝大多数村产业基础薄弱，三分之二以上的劳动力外出务工，60%以上土地撂荒，昔日农户以种粮、养蚕、喂猪为主的增收项目，已荡然无存，绝大多数贫困户在城镇周边租房居住，靠打零工维持生计，因自身能力素质的限制，劳务收入很不稳定，除去房租开销，只能勉强糊口。
   五是基础条件差。贫困村庄内部道路多为羊肠土路，晴天一身灰，雨天满退泥，虽然通了自来水，但人蓄饮水安全无保障，村民居住环境较差，畜圈与住宅混杂，没有下水道和污粪及垃圾处理设施，部分农户住房依然是土木结构瓦房或石板房，厕所依然是传统的粪坑，乱堆乱放，乱搭乱建比较普遍，村容村貌不尽人意。信息闭塞，全区4184户，1.6万人未通广播电视和宽带网络。村中滞留劳力少，多为老弱病残、妇女儿童，农业生产条件差，渠塘库等水利设施年久失修和清淤，利用率低，畜力下降，生产成本高，粮食生产效益低下。

贫困的根源

一是工业发展受限，村民就业难。全区被国家列入限制开发的重点生态功能区， 90%的国土面积不能进行大规模高强度的工业开发。为守护一江清水永续北上，汉滨区关停小矿山、小炉窑和各种化工企业100余家，直接减少年产值60多亿元，区域黄姜、矿产等资源性深加工企业不能发展。当地村民靠山不能吃山，靠水不能吃水，只有背井离乡靠打工生活。

二是山区交通不便，群众出行难。“人抬花杆猪坐轿，人在流汗猪在笑，不是肥猪想坐轿，而是山上没有道”，这是过去汉滨贫困山区交通不便的真实写照。90年代，时逢群众铺底子政府盖面子的通村水泥路建设机遇，农村交通条件得到重大改善，但由于多数村因通路里程长，建设成本大，财政和受益群众难以承受等原因，绝大多数村只能修一条主干路，通组联户路不能顾及，而且多数通村水泥路路窄、湾急、坡度大，现在部分路段悬空短板、垮方塌方、破烂不堪，通行能力差，群众呼声较大，在现行财政体制下，区镇两级政府无能为力全部解决。

三是产业基础薄弱，群众增收难。汉滨的产业转型升级曾经历过艰难取舍，在依靠伐木为主的“木头经济”，开发矿产为主的“石头经济”，粮桑间套为主的“粮桑经济”，鼓励劳务输出的“劳务经济”时代里，青山当成木材卖，矿产当成石头卖，山坡当成皮带修，劳力当成苦力卖——汉滨人在闯市场的大潮里付出了高昂的学费，由于产业链条短，农民经不起市场风险折腾，勉强混个温饱，如：关庙镇勇胜村陈克辉、新红村曾德成，过去年养蚕都在30张以上，是全镇有名的养蚕致富户，2000年中后期，由于蚕丝市场低迷、区域缫丝企业又垄断鲜茧收购市场，压级压价，加之劳动力工价上涨等原因，养蚕无利可图，只有毁桑种粮养猪，近年来，由于养猪不挣钱，加之积劳成疾，不能外出务工，现在两户被确定为贫困户。

四是因病因残致贫，生活有困难。贫困户中若有长期生病或重病、残疾患者，不仅不能通过劳动者获得收入，而且生病后，常常是小病扛，大病托，不能再拖的病，治疗费用就成了这些户的沉重负担，这类贫困户因长期积累的医疗费用和长期生病压得他们喘不过气来，自身无精力无信心摆脱贫困，这类户占比达31%，比全省高出2个百分点，比全国高出10.8个百分点。

五是家庭缺劳致困，低保评定难。目前，农村老龄化现象十分突出，一对夫妇养活2至4个老者和两个孩子占比达35%以上，生活重负不堪，加之一些新生代的年轻农民不会种地、不想种地、不愿种地，导致大片土地撂荒，在家留守老人多数丧失劳动能力，不仅对家庭没有收入贡献，反而增大支出，使留守老人长期处在贫困临界线上，因此，为了生活有保障，农户挣吃低保异常激烈，使镇村干部工作难度加大，成为农村信访的热点和难点问题。

六是缺项目缺资金，经济发展难。这类贫困户占比在25%以上，只要按农户的真实愿望，制定精准发展规划，提供项目、资金、技术、信息帮扶，很快就会脱贫。

七是文化水平低下，勤劳致富难。据统计，全区贫困户中初中以下文化程度人数占比高达80%以上，发展家庭经济缺计划、缺技术、缺管理能力，外出打工因劳动技能受限，只能从事简单劳动或重体力劳动，收入差距很大，丧失致富信心和决心。

治贫的对策

为如期脱贫，必须把“精准”作为灵魂和准则，以超常规的思路和措施强力推进。

（一）首要任务：完善设施顺民意。“路、水、电、网”等民生设施落后，这也是群众反映最强烈的问题。要致富修好路，突出抓好贫困村道路通村到组联户路网建设，目前，整修和硬化通村道路主要通过一事一议来解决，但财政奖补指标和群众集资并不能满足修路的需要。因此，必须通过提高财政奖补额度、增加奖补指标、整合扶贫资金、发动群众集资投劳等办法，打响村级道路改造升等新战役，努力实现贫困村村内道路硬化、联通化，搭上国省干线“主动脉”，形成交通网络，改善群众生产出行条件。巩固提升农村安全饮水工程，提高集中供水率、自来水普及率、供水保障率、水质合格率。统筹推进电、气、讯建设，推动基础设施向贫困村延伸，打通农村网通“最后一公里”，切实解决村民用电难、网通难等实际问题。坚持扶贫开发与美丽乡村和清洁工程建设相结合，抓好建环卫设施、建入户路、建沼气池和改水、改厨、改厕、改圈“三建四改”工程，让乡间的水更清、村更美，实现顶层设计与基层基础珠璧联合。

（二）主攻方向：发展产业拔穷根。汉滨是农业大县，有良好的农业基础和条件。产业扶贫必须坚持“宜种则种、宜养则养、宜游则游、宜商则商”的原则，要优化布局现代农业产业基地和加快现代特色农业示范区建设，要把贫困群体的发展涵盖在重大项目和产业链延伸当中。以党支部为纽带，采取工业集中区+种养基地+贫困群众，龙头企业+合作社+贫困群众的方式，建立与贫困户精准对接机制，把产业链与脱贫链紧密联结在一起。突出综合施策补短板，把弱势群体作为扶贫工作重中之重，实施差别化的扶贫帮困政策；大力开展教育扶贫，坚持从义务教育、大学生助学、技能培训转移和培育新型职业农民等方面入手，不让物质贫困和精神贫困“代际传递”；探索贫困村同城镇居委会、贫困村同企业、贫困村同社会组织结对等多种共建模式，推动形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，大力推广“牛蹄镇硒谷产业开发模式”和“关庙鼎新生态游开发模式”，带动周边群众就业：牛蹄镇的陈荣堂，在北京创业成功后回乡流转并治理土地5000亩，新建高标准茶园3500亩，建成市级现代农业示范园区，农户通过土地流转、在园区务工获得两份收益，3年内，该镇2000余贫困群众将变为产业工人，成为扶贫开发整镇推进的“牛蹄模式”，又如：关庙镇企业家王超在该镇小李村流转土地2500多亩，投资近亿元建设鼎新农业生态示范园，发展现代农业旅游观光产业，现已初具规模，吸纳百名农民就业，成为扶贫开发整村推进的示范点。

（三）富民之本：就业创业摘穷帽。要抓紧实施农民工技能提升计划，免费开展订单、订岗、定向、菜单式培训。充分发挥职业农民学院优势，培养一批现代农业“CEO”。要优化公共就业服务，实行就业援助“一对一”、创业帮扶“一帮一”、职业指导“一带一”的精细化服务。要推进金融扶贫，为贫困户提供免抵押、免担保的小额贴息信贷。将扶贫资金、信贷资金向特色产业倾斜，向贫困户帮扶项目倾斜，促进传统农民向职业农民转变，打工经济向创业经济转变，实现政策创意与村情户情相接。

（四）治本之策：教育扶贫断穷念。“治贫先治愚，扶贫先扶智”。要落实大中小贫困学生资助计划，鼓励新进教师到山区学校锻炼，要加快学校周边道路硬化，让孩子方便上学；支持新建和改扩建一批寄宿学校，让孩子安心上学；发展农村校车，让孩子安全上学，彻底斩断贫困代际传递，确保贫困孩子不输起跑线。整合人社、扶贫、教育等技能培训项目，建立精准技能培训工作机制，对贫困村未升学的初高中毕业生、扶贫搬迁家庭青壮年劳动力，进行互联网+、电焊、厨艺、物业等实用技能免费培训，并对部分贫困青年落实创业促就业等扶持政策，帮助其外出就业或创业，帮助他们增长致富信心。

（五）关键之举：移民搬迁挪穷窝。截止2015年，汉滨区抓住陕南移民搬迁政策机遇，集中建设了七晏、红升、晏坝等集中安置社区142个，2.27万户8.59万人住进了美观大方、宽敞漂亮的社区安置房。实践证明，这是一项从根本上解决陕南环境恶劣区域群众居住安全和生存发展的宏大民生工程，也是一项加快推进城镇化进程的重大战略举措。但是，能搬进社区居住的农户多数为中高收入的农户，对于人均纯收入在2950元以下的贫困户来说是一种奢望。因此，要抢抓国家“七个一批扶贫工程”的政策机遇，强化城乡统筹发展理念，把扶贫重点村、生态文明村建设与新型社区或集中安置点项目相结合，集中人力、物力、财力，按照与城镇、园区、中心村“三靠近”原则，大力实施集中安置、统规统建。进一步把“三优先”精准到人、精准到户，把推动群众就近就地就业放在首位，实行“移民搬迁进社区、土地流转建园区、农民就地变工人”的综合承载方式，采取社区+旅游景区、社区+农业园区、社区+家庭手工业等“社区+X”就业模式，有计划、按步骤地把农民转化为产业工人，“挪穷窝、改穷业、断穷根”，实现搬得出、稳得住、能致富的目标。

（六）抢抓机遇：生态补偿富一批。立足秦巴生物多样性生态功能区、南水北调中线工程水源区、秦巴山集中连片特困地区“三区”叠加的独特区情，近年来，汉滨区按照“一抓三建一统揽”的发展思路，敲定了生态富区富民发展战略，已建成百万亩林果基地和42个区级以上现代生态农业园区，运用现代企业理念和工业化的生产方式，通过龙头企业引领和园区化承载，将初级种养型农业转变为占尽天时地利的生态友好型农业，生态循环产业链条初步形成。在实际调查中发现，两山地区的宜林荒山荒坡面积依然较大，加上不可能再耕种的大片荒芜土地，植树造林和退耕还林的潜力很大，按照生态补偿富一批的政策要求，当地农民想得到生态补偿和当护林员的期望值很高。因此，要加强生态环境综合治理和国土空间造林绿化，加快土地流转，建设高标准茶园、果园、促进山地绿化步伐，维护生态安全和生物多样性。实施新一轮“绿化汉滨”行动，大力推进全民植树、山地造林和城镇扩绿，突出江河两岸、城镇周边、公路沿线和重点景区绿化造林，积极探索生态保护和经济建设协同发展，走出一条让城乡因环境而美，让群众因生态而富的生态循环经济之路，创设出一个欠发达地区经济持续发展、人民逐渐富裕、生态更加美丽的“汉滨样本”。

（七）长期任务：政策兜底保障一批。汉滨人口基数大，列入政策兜底人数约占贫困人口的20%，兜底任务重。必须编密织牢社会保障社会救助托底安全网，逐步提高农村低保标准，实现低保线和扶贫线两线合一，逐年提高农村五保供养标准，完善孤儿基本生活保障制度。被调查的7个贫困村，新农合参保率仅为85%，养老保险参保率仅为50%。因此，要强化宣传引导，扩大覆盖面，提高参保率。

（八）组织保障：落实责任建立机制。整合资源，调动力量，解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，提高扶贫实效。深化“领导联村、部门包村、工作队驻村、第一书记入村、党员干部结对帮扶”工作机制，探索建立扶贫工作站，进一步摸清底数、找准问题、倒排时间，瞄准建档立卡贫困人口，坚持一村一策、一户一法，主攻341个重点贫困村整村脱贫帮扶工作，坚决打赢精准脱贫攻坚战。(刘锐萍 闵林 刘贵成)